Arquivos para Poder Constituinte e Democracia

Normalmente, busca-se associar uma Constituição promulgada com a característica democrática em que ela teria sido elaborada. Nesse sentido, um texto outorgado, a saber, imposto pelo ditador de plantão, seria invariavelmente o oposto a um texto promulgado, associado a uma elaboração democrática, com participação do povo ou seus representantes, que votariam o texto da Constituição de maneira livre.

A Constituição de 1967 foi votada por um órgão que se denominava Assembleia Nacional Constituinte, composto por representantes de, pelo menos, parte do povo. No seu sintético preâmbulo, há o seguinte: “O Congresso Nacional, invocando a proteção de Deus, decreta e promulga a seguinte”. Será que houve mesmo promulgação? Em caso positivo, essa promulgação pode levar à classificação da Constituição de 1967 como democrática?

Novamente, o tema explorado não se insere totalmente nos limites do Direito Constitucional. Aliás, este cada vez mais tem se aproximado das categorias da Ciência e Filosofia Política, notadamente quando se fala em poder, em especial o poder constituinte originário.

Essa aproximação visa à superação do formalismo constitucional, demandando uma leitura crítica do que está escrito no texto. Nesse sentido, a análise acerca do processo de elaboração da Constituição de 1967 deve começar a partir do ato que convocou a dita Assembleia Nacional Constituinte, qual seja, o Ato Institucional nº 04[1]. Eis seus principais trechos:

CONSIDERANDO que a Constituição Federal de 1946, além de haver recebido numerosas emendas, já não atende às exigências nacionais;

CONSIDERANDO que se tornou imperioso dar ao País uma Constituição que, além de uniforme e harmônica, represente a institucionalização dos ideais e princípios da Revolução;

CONSIDERANDO que somente uma nova Constituição poderá assegurar a continuidade da obra revolucionária;

CONSIDERANDO que ao atual Congresso Nacional, que fez a legislação ordinária da Revolução, deve caber também a elaboração da lei constitucional do movimento de 31 de março de 1964;

CONSIDERANDO que o Governo continua a deter os poderes que lhe foram conferidos pela Revolução;

O Presidente da República resolve editar o seguinte Ato Institucional nº 4:

Art. 1º – É convocado o Congresso Nacional para se reunir extraordinariamente, de 12 de dezembro de 1966 a 24 de janeiro de 1967.

1º – O objeto da convocação extraordinária é a discussão, votação e promulgação do projeto de Constituição apresentado pelo Presidente da República.

(…)

Art. 8º – No dia 24 de janeiro de 1967 as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal promulgarão a Constituição, segundo a redação final da Comissão, seja a do projeto com as emendas aprovadas, ou seja o que tenha sido aprovado de acordo com o art. 4º, se nenhuma emenda tiver merecido aprovação, ou se a votação não tiver sido encerrada até o dia 21 de janeiro.

Tal ato convocatório diz muito acerca do pretenso caráter democrático da Constituição de 1967. Na verdade, a fraude constituinte acima descrita é facilmente identificável: 1) como estabelecido no art. 1º, §1º, o projeto da Constituição foi enviado unilateralmente pelo Presidente da República; 2) a Assembleia tinha prazo curto e previamente determinado pelos militares para elaboração do texto; 3) para completar, o texto deveria ser promulgado na data fixada, mesmo que não houvesse tempo para apresentar eventuais emendas ao projeto (art. 8º). Além disso, a composição do próprio Congresso Nacional não era plural, ante a inexistência de partidos de esquerda, já perseguidos pelo regime.

Analisando esses pesados condicionamentos, é fácil constatar como a referência à expressão “promulgação” na Constituição de 1967 não deve ser levada a sério. De fato, votação houve, mas sob a autoridade de um regime que se arvorava na condição de revolucionário permanente, como se constata nos considerandos do AI 4. Mesmo não se tratando de uma outorga clássica, a saber, uma imposição exclusiva da Constituição pelo ditador, é certo que o procedimento adotado se aproxima muito mais de uma outorga do que de uma promulgação.

É certo que o poder constituinte originário é incondicionado, podendo tranquilamente superar os limites procedimentais ou substanciais impostos pelo ato que o convocou. Evidentemente, não foi o caso. No fundo, o que importa mesmo é analisar o que estava por trás da elaboração do texto e, para além de eventual dúvida sobre o caráter promulgado ou outorgado do texto, uma coisa é certa: democrático ele não foi, mesmo que formalmente promulgado. Novamente, é precisa a lição de Paulo Bonavides e Paes de Andrade, no clássico “História Constitucional do Brasil”, quando classifica o processo acima descrito como uma “fraude constituinte”.

“Temos ódio à ditadura. Ódio e nojo”.

 

[1] Texto integral: http://legis.senado.gov.br/legislacao/ListaNormas.action?numero=4&tipo_norma=AIT&data=19661207&link=s

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Mais um post especificamente voltado para os alunos da Pós-Graduação em Direito Constitucional e Tributário da UnP. Amanhã abordaremos o tema “Poder Constituinte Reformador e Processo Legislativo”. Eis um texto para iniciar os trabalhos!

Justificar a forma de governo republicana como cláusula pétrea no nosso ordenamento constitucional é tarefa interessante, pois demanda a construção de um raciocínio que conjugue alguns dispositivos da Constituição. Antes disso, porém, vejam-se alguns esclarecimentos prévios.

As cláusulas pétreas são mecanismos de defesa da Constituição, verdadeiras garantias de sua própria existência, para citar o grande Mestre Paulo Bonavides.[1] Para concretizarem tal função, elas devem ocupar um espaço de imunidade contra a legislação ordinária e mesmo contra investidas qualificadas do Poder Legislativo, pois há um núcleo, uma identidade constitucional, a qual não pode ser alterada.

Esse núcleo, evidentemente, varia de acordo com cada texto constitucional, sendo que, no caso brasileiro, a petrealidade de certos temas está prevista no art. 60, §4º. Lá não consta expressamente a forma de governo republicana como limite material ao poder de emendas constitucionais.

Como então, é possível sustentar que a República é uma cláusula pétrea?

A forma de governo republicana é das criações mais belas da humanidade. Superando os regimes monárquicos, nos quais se têm a marca da irresponsabilidade jurídica e da hereditariedade, a República consagra a existência de uma “coisa pública”, inapropriável por qualquer rei de plantão. Além disso, o apego à meritocracia como critério para assunção de cargos públicos e a transmissão do poder através de eleições livres e justas superam os odiosos privilégios familiares das monarquias.

Evidentemente que as monarquias constitucionais hoje existentes não são mais realezas opressoras, mas é certo que continuam com suas tradições hereditárias, como, de modo absolutamente surpreendente ocorre com a monarquia inglesa em pleno século XXI. O Brasil já teve sua experiência monárquica, superada pela República a partir da Constituição de 1981.

Em 21 de abril de 1993, no entanto, foi posto em plebiscito a questão acerca de qual forma de governo os brasileiros mais gostariam, tendo se optado por manter a forma republicana. Tal consulta popular estava prevista no art. 2° do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), tendo como data original 7 de setembro de 1993.[2]

Eis o motivo para a República, desde a edição da Constituição de 1988, não constar como cláusula pétrea expressamente prevista no art. 60, §4º: é que, de fato, até a realização do mencionado plebiscito, ela poderia ser alterada através de expressa decisão do povo. Sendo assim, não poderia mesmo ser considerada uma cláusula imutável da Constituição.

No entanto, hoje ela pode, sem maiores problemas. Trata-se de mais um exemplo de cláusula pétrea implícita.

As cláusulas pétreas implícitas, que podem ser formais ou materiais, existem a partir das cláusulas expressamente previstas, e se justificam também porque compõem o núcleo identitário da Constituição. A República é uma cláusula implícita material por expressa decisão do povo, o qual afastou a possibilidade do advento de uma monarquia constitucional no plebiscito mencionado.

Assim, desde a edição da Constituição, o constituinte originário (a expressão é mesmo redundante) previu a possibilidade de alteração da forma de governo somente após deliberação direta do povo, vedando-se a edição de emendas constitucionais para tanto. Com a efetivação do plebiscito, a norma constante no mencionado art. 2º do ADCT teve sua eficácia exaurida, deixando de existir no nosso ordenamento, portanto, aquela única forma prevista pela Assembleia Constituinte para a alteração da forma de governo.

A possibilidade de alteração da forma de governo, prevista na Constituição em seu texto original, era também o que justificava o procedimento de revisão constitucional previsto no art. 3º. A quase coincidência entre as datas do plebiscito e a prevista para o início da revisão (cinco anos após a promulgação) prova muito e diz justamente isso: a revisão se destinava a adaptar a Constituição a uma eventual alteração na sua forma de governo. Convenhamos: muita coisa precisaria mudar caso se firmasse uma decisão pela monarquia constitucional.

Firmadas as razões para se justificar a República como cláusula pétrea, é de se indagar: seria possível, então, que uma emenda constitucional previsse novo plebiscito acerca desse mesmo tema? Perceba-se que, mesmo neste caso, não é uma emenda constitucional quem está alterando a forma de governo.

Esta outra questão, no fundo, guarda relação com as ditas “assembleias constituintes parciais” e é complexa demais para ser tratado agora!


[1] BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 15ª Ed. Malheiros: São Paulo. p, 533

[2] A data foi alterada pela Emenda Constitucional nº 02 de 25 de agosto de 1992.