Arquivos para Ministério Público e Democracia

LAVA JATO MUNICIPAL

dezembro 7, 2014 — 1 Comentário

Como já amplamente divulgado pela mídia, nosso País vive mais um escândalo de corrupção envolvendo nossa mais importante empresa, a Petrobras. Trata-se de estratagema conhecido: fraudes em licitações, sem a ampla concorrência que se espera em tais certames, geravam contratos superfaturados e frutos de acordos espúrios entre construtoras e agentes públicos, políticos ou não. O montante de dinheiro sujo, não raro, era destinado a contas bancárias no exterior, no afã de se manter ocultado o produto do crime, facilitando seu usufruto posterior.

É uma prática revoltante: no Brasil ainda há pobreza, tragédia que se abate em diversas cidades brasileiras. Muito embora haja avanço na prestação dos serviços sociais, não há como negar: existe ligação direta entre descalabros como o ora em comento e a condenação de nossos concidadãos a uma vida de miséria.

O principal delator do esquema, Paulo Roberto Costa, ex-diretor de Refinos e Abastecimento da Petrobras, relatou o seguinte, quando de seu último depoimento à CPI que investiga o caso: “O que acontecia na Petrobras acontece no país inteiro, nas rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, hidrelétricas no Brasil inteiro. É só pesquisar porque acontece.”[1] Infelizmente, ele está coberto de razão.

Certamente, a replicação do esquema Lava Jato no âmbito municipal pode sofrer pequenas variações, notadamente acerca das cifras envolvidas. No entanto, essencialmente, o roteiro desse enredo de horror é o mesmo.

Eis o caminho completo: 1) grandes empresas, normalmente construtoras, doam razoáveis quantias de dinheiro para certo candidato, ainda no contexto das eleições; 2) tal candidato vence o pleito e, na primeira oportunidade à vista, lança edital de licitação para construção de certa obra pública; 3) tal licitação é fraudada por ordem direta do principal mandatário do município, normalmente após conversas com todas as empresas participantes do evento, as quais ajustam previamente suas propostas ou, dolosamente, “esquecem” certos documentos essenciais à habilitação, restando unicamente a pessoa jurídica cuja vitória já era certa desde a origem, sendo, evidentemente, a mencionada empresa elencada no ponto 1; 4) em seguida, há superfaturamento na proposta e no consequente contrato administrativo, levando à distribuição entre os envolvidos dessa diferença, a famosa “propina”; 5) é possível, havendo ou não tal superfaturamento, que a obra não seja executada a contento, mesmo havendo o repasse total dos valores pactuados, sendo esta mais uma fonte de desvios; 6) finalmente, os beneficiários de tal esquema buscam ocultar tais valores, normalmente adquirindo bens e os colocando em nomes de terceiros, os famosos “laranjas”, a fim de possibilitar ulterior utilização.

O Ministério Público, no entanto, está atento a tais práticas. Apesar de esses delitos apresentarem certa complexidade probatória, eis que, no caso de crimes de licitação, não é possível a obtenção de intercepção das comunicações telefônicas, tendo em vista serem delitos punidos com pena de detenção, a análise documental, normalmente, apontará coincidências impossíveis de ocorrerem efetivamente. Além disso, é comum a constatação de fabricação descarada de documentos, com datas totalmente incompatíveis com as fases do certame.

Na mesma linha, a quebra de sigilo bancário é ferramenta essencial para se seguir o dinheiro, descobrindo-se, efetivamente, como se deu a partilha do montante público desviado. Numa perspectiva de médio prazo, a quebra de sigilo fiscal pode apontar uma evolução patrimonial desproporcional, consistindo, igualmente, em mais uma prova do desvio.

Tais técnicas podem ser tranquilamente complementadas com os evidentes benefícios da colaboração premiada, a qual, nunca é demais relembrar, trata-se de benefício para o investigado. Nesse sentido, é mera retórica a sustentação de muitos advogados contra a existência de tal mecanismo, o qual vem beneficiar seus próprios clientes. Afinal, prisão domiciliar parece algo mais atrativo que 40 anos de reclusão.

O combate ao desvio de dinheiro público e à corrupção de um modo geral não encontra uma única resposta apta a solucionar ou, pelo menos, reduzir drasticamente, tais ocorrências. O Ministério Público e o Poder Judiciário compõem atores formidáveis para a repressão de tais delitos, mas, de modo algum, a posição de salvadores da pátria pode lhes ser atribuídas de modo exclusivo. Cabe ao Congresso Nacional, dentre tantas outras medidas, por fim ao financiamento empresarial de campanhas (papel que o Supremo Tribunal Federal está prestes a efetivar), bem como diminuir o número de cargos comissionados na administração pública.

No entanto, há uma necessária mudança que deve vir de baixo: nossa sociedade não pode compactuar com slogans como “rouba, mas faz”, tão comuns no contexto político. Mesmo no dia a dia, a honestidade nas relações sociais é algo a ser alcançado, para que, paulatinamente, a cultura republicana de respeito à coisa pública seja cada vez mais disseminada.

[1] Fonte: http://g1.globo.com/politica/operacao-lava-jato/noticia/2014/12/costa-diz-em-acareacao-que-nao-respondera-perguntas-da-cpi.html. Acessado em: 07/12/2014.

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Já está disponível no sítio eletrônico da Editora Jus Podivm a nova coletânea de artigos envolvendo diversos aspectos da atuação do Ministério Público Federal. Pelo título dos textos, é possível constatar grandes temas, como: justiça de transição, persecução penal de organizações criminosas, liberdade de reunião, improbidade administrativa, dentre tantos outros.

 Vale a pena!

Há cerca de um mês, tive a alegria de participar do programa “Dinâmica do Direito”, veiculado pela TV AD Mossoró, atendendo ao convite do meu amigo e ex-estagiário, João Paulo Barbosa Neto.

Foi uma conversa muito interessante sobre Ministério Público, direitos fundamentais e, especialmente, liberdade de crença. João Paulo é um amigo generoso além da conta com as palavras, sendo também um estudioso do Direito, de modo que foi enriquecedor debater temas como: liberdade de religião e crítica à união homoafetiva, laicismo e laicidade estatal e a questão da transfusão de sangue dos Testemunhas de Jeová.

Não tive nenhuma pretensão em apresentar respostas definitivas para tais provocações, até porque não sou autoridade nesses assuntos. No entanto, gosto muito de conversar sobre Direito com qualquer pessoa interessada, de modo que não posso deixar de expressar minhas opiniões, sempre aberto a revisões de argumentos eventualmente usados de maneira equivocada.

Seja como for, não o deixei sem resposta e, neste momento, disponibilizo o vídeo, na esperança de que ele tenha utilidade para alguém.

Abraço a todos.

1.A atuação judicial do MPF no processo de inclusão e transferência de presos

O sistema prisional federal é composto por quatro presídios federais, localizados em Porto Velho, Catanduvas, Campo Grande e Mossoró. Essas unidades prisionais de segurança máxima destinam-se a receber presos com perfil bem específico, notadamente relacionado: 1) ao pertencimento a certa organização criminosa, detendo ou não posição de mando na mesma; 2) ao histórico de práticas reiteradas de crimes violentos, especialmente quando praticados por quadrilhas; 3) à participação em ações que comprometam gravemente a segurança interna dos presídios estaduais, quando, por exemplo, geram rebeliões. O rol não é exaustivo, devendo o Ministério Público, o Juiz da Execução e as demais autoridades componentes do Sistema Penitenciário Federal terem sempre em mente o fundamento básico para a existência de tais presídios na órbita federal: necessidade de se isolar os líderes de facções criminosas, de modo que eles não possam exercer posição de mando enquanto recolhidos ao cárcere.

O procedimento para inclusão e transferência de presos é previsto na Lei 11.761/2008, regulamentada pelo Decreto 6.877/2009. Em linhas bastante gerais ele compreende: 1) o pedido de inclusão ou transferência, feito pelo Ministério Público ou por outras autoridades lá indicadas, como secretários de segurança; 2) análise pelo Juízo da origem; 3) nova análise do pedido pelo Juiz Federal Corregedor da unidade prisional do destino, caso tenha havido admissibilidade pelo Juízo de origem; 4) inclusão definitiva no sistema prisional federal, caso o Juiz Federal Corregedor também defira o pleito. Percebe-se, assim, que há um procedimento complexo e bipartido para se ter a definitiva inclusão de um preso num daqueles estabelecimentos penais.

O papel do Ministério Público nessa área refere-se: 1) à atribuição básica de fiscalização, de um modo geral, da execução da pena, podendo requerer quaisquer medidas como as referentes à progressão e regressão de regime; 2) à legitimidade para pleitear a inclusão e a transferência de presos; 3) à elaboração de pareceres nos casos em que não requerera a inclusão ou transferência; 4) inspeção in loco das unidades prisionais, elaborando relatório nos moldes definidos pela Resolução nº 56 do Conselho Nacional do Ministério Público, a fim de apurar, por exemplo, se os direitos dos presos estão sendo respeitados.

2. A atuação extrajudicial – o papel fundamental das inspeções

Uma das mais importantes formas de detecção de irregularidades é a realização das inspeções nos presídios, como manda a lei de execução penal. Através delas, o membro do ministério público se coloca em aberto diálogo com a direção e os presos, escutando-os e descobrindo eventuais fatos que possam ensejar a abertura de procedimentos.

Um dos desafios do ministério público nas inspeções, notadamente no que tange à entrevista com os presos, é buscar efetividade em tal atuação, não se limitando somente ao burocrático papel de preencher o formulário de inspeção. Nesse sentido, há infinitas possibilidades de atuação e de abordagem.

Pode-se pensar, quando dessas entrevistas, em uma investigação sobre o respeito aos direitos fundamentais dos presos nas mais variadas vertentes. Por exemplo, já tinha tido notícia de que dois presos na unidade prisional em Mossoró estudavam teologia à distância, em certas instituições de ensino superior. Supondo que tal prática seria um indicativo de religiosidade deles, promovi entrevista com os mesmos, a fim de abordar se a liberdade de religião deles estava sendo preservada no cárcere.

Logo no início, enquanto vistoriava a cela através do compartimento que se abre na porta – não há contato direto na inspeção – busquei visualizar se lá havia eventual livro religioso, já que a posse de tais obras é garantida pela própria lei de execuções penais, além de decorrer, evidentemente, da liberdade de religião. Logo pude constatar a presença delas, tendo os presos me confirmado que, além de serem tratados pelo nome, nunca passaram por qualquer constrangimento em face de sua alegada religiosidade. Se tais estudos religiosos, efetivamente, ajudarão a tornar aqueles seres humanos pessoas melhores, não há como precisar.

Deve-se, assim, buscar efetividade nas inspeções, havendo vasto campo para atuação, em face dos diversos direitos fundamentais que podem ser indevidamente afetados, mesmo nas unidades federais.

3. O mapa da atuação do MPF – objeto e atual status dos procedimentos instaurados desde 2006

Buscando identificar o mapa da atuação do Ministério Público Federal perante os presídios federais, promovi pesquisa no sistema ÚNICO acerca do quantitativo de procedimentos instaurados no âmbito do MPF com as expressões “presídio federal” e “penitenciária federal”. Nesse sentido, foi possível encontrar 583 procedimentos instaurados desde 2006, data da inauguração da primeira unidade prisional federal. Deste total, 91 (noventa e um) encontram-se em andamento, 09 (nove) aguardam homologação de arquivamento e os demais, 450 (quatrocentos e cinquenta), foram arquivados. Há, ainda, 33 procedimentos sigilosos, cuja fase não foi possível precisar.

Esse montante pode ser assim visualizado:

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Do montante de 91 procedimentos ainda em andamento, tem-se a seguinte subdivisão: 1) 25 originaram IPL´s; 2) 6 geraram ações penais; 3) 1 foi remetido para a Justiça Estadual; 4) 3 foram, em 25/09/2014 remetidos para a JF/PR, de modo que ainda não foi possível apurar qual classe compõem, ante a inexistência de maiores detalhamentos na movimentação processual, bem como no sistema ÚNICO; 5) 2 geraram ações civis públicas; 6) 54 ainda estão em tramitação no MPF.

O que gerou a maioria dessas instaurações foi a existência de procedimento administrativo disciplinar iniciado pela diretoria do Presídio para apurar e sancionar eventual falta disciplinar cometida pelos presos. Do total de 583 procedimentos referidos, 335 são destinados a apurar a conduta dos reclusos, tendo em vista a possível repercussão penal de tais atos.

Os demais números e temas dos procedimentos são assim divididos: 1) 33 são procedimentos sigilosos, como dito; 2) 79 investigam condutas dos agentes públicos das penitenciárias; 3) 129 têm por objeto os mais variados temas, como presteza do serviço médico ou odontológico, qualidade das instalações, respeito à dignidade dos visitantes; 4) 7 relacionam-se à alimentação.

Eis mais um gráfico elucidativo:

conteudo

A quantidade de arquivamentos homologados demonstra como, de um modo geral, o serviço desenvolvido em tais estabelecimentos é satisfatório. Nesse sentido, muitas instaurações têm por objeto eventual ilicitude facilmente apurável através de simples ofício ao Diretor do estabelecimento ou outra autoridade competente, sendo tal resposta, na ampla maioria das vezes, satisfatória e apta a extinguir as dúvidas existentes sobre o fato. O alto número de arquivamentos demonstra, ainda, como os procedimentos administrativos disciplinares iniciados nas unidades prisionais e, em seguida, levados ao MPF, acabaram por não gerar maiores repercussões penais, explicando, ainda, a baixa quantidade de denúncias.

Por tudo isso, percebe-se que o sistema prisional federal é um local de excelência para cumprimento das penas, não retirando a dignidade dos seres humanos lá custodiados. Mesmo os problemas encontrados, até o momento, não chegaram a impactar de forma desarrazoada a prestação desse relevante serviço atinente à segurança pública. Tais constatações só aumentam a responsabilidade do Ministério Público Federal, a fim de que tal estado de coisas perdure.

Feliz será o dia para a segurança pública brasileira quando os presídios estaduais ostentarem metade da qualidade dos presídios federais.

Dentre as atribuições do Ministério Público, em especial do Ministério Público Federal, está a fiscalização das unidades prisionais, a fim de perquirir, por exemplo, se o cumprimento da pena está se desenvolvendo de maneira adequada. Não é preciso dizer que o sistema prisional brasileiro, de um modo geral, está falido, principalmente quando se pensa na ampla maioria dos presídios existentes no Brasil, cuja responsabilidade administrativa cabe aos Estados.

O federalismo brasileiro tem se mostrado altamente centralizador em diversos assuntos, como tributação ou qualidade dos serviços públicos. É certo que não é tudo no âmbito federal que funciona a contento, mas é clamorosa a melhor qualidade administrativa em temas como: 1) pagamento de precatórios; 2) prestação de atividade jurisdicional mais célere; 3) pessoal administrativo em número razoável para o alcance das finalidades estatais federais (nos últimos anos a União aumentou consideravelmente seu número de Advogados da União, além do que tem havido significativa interiorização da Justiça Federal e, mais recentemente, do próprio Ministério Público Federal); 4) finalmente, o sistema prisional federal, sendo os quatro presídios federais verdadeiros locais de excelência para uma execução penal digna, muito embora tais estabelecimentos não se destinem especificamente para o cumprimento integral da pena, eis que pensado para abrigar temporariamente indivíduos com alto grau de periculosidade.

As disparidades entre o sistema federal e estadual se devem, em grande parte, à falta de atenção fundamental dos gestores, principalmente estaduais, no gasto eficiente dos recursos federais destinados à construção de presídios. Segundo notícia veiculada no sítio eletrônico G1, “Estados deixam de construir prisões e devolvem R$ 187 milhões à União”. Sendo assim, mesmo que os recursos fossem originariamente estaduais, o gasto com o sistema prisional talvez não ocorresse.

Todas as vezes em que promovi inspeção no presídio federal em Mossoró, fiquei impressionado com a qualidade de tal estabelecimento: limpo e bem arejado, conta com agentes penitenciários em número adequado, mesmo diante de eventuais afastamentos legais. Lá os direitos dos presos são, felizmente, respeitados como manda a lei, havendo atendimento médico e odontológico satisfatórios. A alimentação é adequada, eis que servidas cinco refeições diárias por preso, subdivididas em: I – Desjejum; II – Almoço; III – Lanche; IV – Jantar; V – Ceia; VI – Refeição Especial (esta última somente em datas comemorativas). Os próprios presos reconhecem esse estado de coisas: nas entrevistas com eles, é comum a reclamação sobre a alimentação somente no que tange às diferenças culturais, pois muitos não estão acostumados com o cardápio nordestino. Em relação à quantidade, por outro lado, até eles acham a mesma excessiva.

Eis o problema: somente no almoço e jantar, é servido 1kg em cada refeição. Consequencia: cerca de 5,4 toneladas de alimentos são jogadas no lixo por ano, somente na unidade prisional federal em Mossoró. Chegou-se a esse número através de informação da própria diretoria do presídio, apontando que cerca de 17% da alimentação diária, cerca de 15 kg, vai, simplesmente, “para o lixo”. O prejuízo varia entre 170 a 350 mil reais por ano, somente na unidade prisional federal em Mossoró.

Buscando enfrentar esse desperdício, que afeta a qualidade do gasto público, o direito fundamental à alimentação adequada, a ofensa moral que é desperdiçar alimentos e o possível dano ao meio ambiente com o não reaproveitamento adequado de tais resíduos, expedi recomendação ao Departamento Penitenciário Nacional para que envidasse esforços no sentido de corrigir tais excessos.

A notícia com o detalhamento de tal ato, bem como com o texto integral da recomendação, podem ser lidos aqui.

Eis uma notícia que apresenta interessantíssimo estudo sobre os resultados alcançados pelo MPF em sede de ações de improbidade administrativa aqui no Rio Grande do Norte, especialmente em Natal. Destaque-se o grau de aceitação, por parte do Judiciário Federal, das teses ministeriais judicializadas. Mostra claramente como a atuação do MPF é séria e lastreada em provas aptas e abundantes. Esse tal MPF é show!

Fonte da notícia: http://www.prrn.mpf.mp.br/grupo-asscom/noticias-internet/acoes-por-improbidade-69-das-que-tramitam-na-jf-em-natal-resultam-em-condenacoes

Ações por improbidade: 69% das que tramitam na JF em Natal resultam em condenações

Números fazem parte de trabalho de conclusão de curso do estudante Isaac Morel, concluinte de Direito da UFRN, e avaliam a eficácia da Lei de Improbidade Administrativa

De 234 ações por improbidade administrativa (AIAs) julgadas na Seção Judiciária de Natal da Justiça Federal, entre os anos de 2008 e 2013, 69% foram consideradas procedentes e resultaram em condenação dos envolvidos, demonstrando uma elevada taxa de sucesso do Ministério Público Federal no combate à corrupção. O dado é apenas um dos levantados pelo estudante de Direito da UFRN, Isaac Morel Marinho, que apresentou seu trabalho de conclusão de curso (TCC) na última segunda-feira, 26.

Ao todo, foram ajuizadas 551 ações por improbidade administrativa entre 2008 e 2013, na seção judiciária de Natal. Dessas, 42,5% foram julgadas em primeira instância e 162 resultaram em algum tipo de condenação dos envolvidos nos atos de improbidade, contra apenas 72 julgadas improcedentes.

O trabalho de conclusão de curso de Isaac Morel tem o título de “A eficácia da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) no âmbito da Seção Judiciária de Natal da Justiça Federal no Rio Grande do Norte” e foi orientado pelo professor e procurador da República Ronaldo Pinheiro. O estudante revela ainda números sobre as penas aplicadas e os motivos de indeferimento de algumas AIAs.

O resultado da pesquisa traz estatísticas divididas por cada uma das varas que julgam essas ações na capital potiguar (1ª, 4ª e 5ª) e, além dos dados obtidos junto à Justiça Federal, o autor utilizou informações do Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por ato de Improbidade Administrativa (CNIA), mantido pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ).

Causas e consequências – Das 162 ações julgadas procedentes em primeira instância, 77 transitaram em julgado. O trabalho de Isaac Morel revelou que 36 dessas incluíam atos de improbidade que resultaramm em danos ao erário, 32 violação aos princípios da administração pública e 18 enriquecimento ilícito.

Dentre as sanções impostas aos condenados nos 77 processos que transitaram em julgado, o pagamento de multa foi incluído em 70; a suspensão dos direitos políticos em 64; a proibição de contratar e receber quaisquer benefícios do Poder Público em 59; o ressarcimento integral do dano em 41; e a perda da função pública em 19.

Demora – Contudo, as 77 AIAs procedentes que transitaram em julgado, no período de 2008 a 2013, representam apenas 14% do número de ações ajuizadas nesse intervalo de tempo. Esse percentual faz transparecer, no entender de Isaac Morel, um dos principais problemas enfrentados para uma melhor eficácia da Lei de Improbidade Administrativa (LIA): a morosidade da Justiça.

O TCC indica que, das ações procedentes em primeira instância, 52,5% ainda estão em trâmite ou tiveram a condenação afastada pelas instâncias superiores. “(…) a demora no trâmite das ações resulta, inevitavelmente, na baixa efetividade do processo e, por conseguinte, baixa eficácia na aplicação da LIA”, observa o estudante.

Ele lembra que, “não obstante a boa porcentagem de condenações em primeiro grau, para que seja efetiva a aplicação da LIA é necessário que a decisão condenatória torne-se imutável, a partir do trânsito em julgado”. Diante disso, o futuro bacharel reconhece que, apesar de mais de 20 anos de vigências da lei, a sociedade brasileira ainda convive com um forte “sentimento de impunidade”.

O estudante aponta outro prejuízo também decorrente da demora na tramitação: devido ao longo período entre o ajuizamento da ação e a decisão final, muitas vezes os envolvidos não mais se encontram no cargo que ocupavam, tornando inócua uma das principais sanções previstas na LIA, a perda da função pública.

Absolvições – De acordo com a pesquisa, a causa mais comum de algumas AIAs terem sido julgadas improcedentes em primeira instância foi a “não comprovação de má-fé/ausência de elemento subjetivo” (citada pelos magistrados em 39 das 72 decisões); seguido da “não comprovação da ocorrência de ato ímprobo” (23); a “não comprovação de efetivo dano ao erário”, (24); “o ato praticado configura mera irregularidade” (10); e “prescrição” (8).

Isaac Morel ressalta que esse números refletem um dos maiores obstáculos à efetiva responsabilização dos gestores que cometem irregularidades: a dificuldade de obtenção de provas. O estudante sugere, porém, que uma maior harmonia na atuação dos órgãos fiscalizadores (MPF, CGU, TCU, Receita Federal etc.) seria uma das formas de aumentar ainda mais a taxa de sucesso das AIAs.

Outra alternativa citada no trabalho é a “especialização das varas”, através da qual a Justiça destinaria algumas exclusivamente para o julgamento de ações de improbidade. “(…) possibilitaria, sem dúvida, grande melhoria não apenas no trâmite processual, mas também na qualidade das decisões, permitindo, consequentemente, maior eficácia da LIA”, analisa.

Legislação – A Lei de Improbidade Administrativa (8.429/92) veio regulamentar um item da Constituição de 1988, que trata das sanções aos atos de improbidade administrativa, e estabeleceu os tipos legais enquadrados como conduta ímproba. Para Isaac Morel, a LIA tornou-se um instrumento importantíssimo na apuração da responsabilidade e na punição dos autores dessas condutas, bem como no ressarcimento do dano causado aos cofres públicos.

As AIAs que tramitam na Justiça Federal, destaca o TCC, discutem o emprego adequado das verbas repassadas pela União aos municípios e aos estados, recursos que financiam grande parte das ações governamentais. De acordo com informações do Tesouro Nacional, os repasses para o Rio Grande do Norte somaram R$ 2,8 bilhões somente no ano de 2013.

Confira alguns números do TCC:

AIAs ajuizadas (entre 2008 e 2013) na Subseção de Natal da Justiça Federal

1ª Vara – 182

4ª Vara – 195

5ª Vara – 174

Total – 551

Ações julgadas procedentes em primeira instância

1ª Vara – 54

4ª Vara – 76

5ª Vara – 32

Total – 162

Ações julgadas improcedentes em primeira instância

1ª Vara – 25

4ª Vara – 20

5ª Vara – 27

Total – 72

Sanções Impostas nas AIAs que transitaram em julgado

Multa – 90,9%

Suspensão dos direitos políticos – 83,1%

Proibição de contratar com o Poder Público – 76,6%

Ressarcimento integral do dano – 53,2%

Perda da função pública – 24,7%

É conhecida a obra do professor norte-americano Mark Tushnet titulada “Taking the Constitution away from the courts”[1] (algo como “Levando a Constituição para longe dos Tribunais”) através da qual o autor sustenta a necessidade de superação e até mesmo a extinção do controle judicial de constitucionalidade das leis. Nos Estados Unidos o tema acerca da legitimidade democrática do controle de constitucionalidade sempre marcou candente polêmica, principalmente porque foi o próprio Poder Judiciário que construiu tal mecanismo, não expressa e claramente previsto na Constituição de 1787.

O presente post faz um trocadilho com o título de tal obra, sustentando a necessidade de os membros do Ministério Público (MP), de um modo geral, e do Ministério Público Federal (MPF), de um modo especial, buscarem cada vez mais a efetividade da atuação extrajudicial (não é, portanto, uma crítica contra a regra do quinto constitucional, como o título poderia supor! hehehe). A fundamentação de tal ideia, no entanto, não está ligada à falta de legitimidade democrática do Poder Judiciário, mas sim a aspectos relacionados à efetividade dos direitos fundamentais, os quais, nem sempre, precisam da atuação judicial para serem devidamente vivenciados pela sociedade.

Quando iniciei no MPF há pouco mais de um ano, não tinha ainda ideia dos amplos poderes extrajudiciais que tal instituição dispõe para buscar o cumprimento de sua missão constitucional. É claro que, formalmente, era fácil conceituar as recomendações ou as audiências públicas, mas supor que, através delas, fosse possível alcançar algum efeito prático na efetivação de direitos me parecia algo inocente. A cultura processual brasileira, fortemente demandista e litigiosa, ajuda a influir profundamente nas concepções acerca das soluções de conflitos existentes na sociedade, fazendo aparecer como primeira opção de pacificação, quase sempre, a prolação de uma decisão judicial.

Certo dia estava conversando com meu amigo Ciro Benigno Porto, Juiz Federal em Limoeiro do Norte-CE e ele me relatara algo semelhante: quando estava em seu curso de formação na Magistratura Federal, sua primeira intenção ao analisar as ações civis públicas propostas para estudo consistia, tão logo fosse possível, em proferir alguma decisão enfrentando o mérito proposto, não abrindo antes qualquer espaço para negociação.

Passei por algo parecido quando cheguei em Assu, nos autos de ação judicial proposta pelo citado Município contra embargo ao abatedouro público municipal lavrado pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio): após uma inspeção judicial envolvendo o impacto ambiental de tal empreendimento na Floresta Nacional do Assu, unidade de conservação federal, preparei-me para a instrução processual sequer cogitando acerca da viabilidade de qualquer forma de acordo. Qual não foi minha surpresa quando o Juiz Federal da causa, Dr. Fábio Bezerra, numa verdadeira aula de como solucionar conflitos de modo eficaz, concitou as partes a efetivarem acordo nos autos, compensando os danos ambientais causados e alterando a localização do matadouro, num prazo razoável. Resultado: o acordo foi efetivado, a ação transitou em julgado e o acordo está sendo cumprido normalmente pelo Município, o qual até já dispõe de nova área para instalação do empreendimento.

Já pensaram em quanto tempo esse resultado prático seria obtido caso os trâmites processuais normais, até Brasília, fossem cumpridos?

Pois bem: o Ministério Público também pode alcançar tais resultados ainda com mais velocidade, se sequer ajuizar demandas as quais possam ser consensualmente solucionadas. E tais demandas existem.

O tema ora analisado, em verdade, acaba por estudar pelo menos dois modelos de procuradores da República: 1) um exclusivamente demandista; 2) outro que busca, antes de ajuizar uma ação, explorar seus poderes extraprocessuais à exaustão. Entendo que é incorreto ajuizar qualquer demanda sem antes perquirir, de modo efetivo, se há possibilidade de composição extrajudicial do litígio, por diversas razões, já que tal postura: 1) propicia perda de protagonismo por parte do MPF, o que, por sua vez, gera falta de reconhecimento social do relevante papel de tal instituição; 2) contribui para o acúmulo de ações no Poder Judiciário; 3) não protege adequadamente os direitos fundamentais, ante a demora na efetivação destes; 4) abre espaço para enfraquecimento institucional à medida que, como se sabe, não há vácuo no poder e o não exercício dos poderes extraprocessuais pelo MP logo será exercido por outrem.

Um exemplo de perda de protagonismo: naquele caso do abatedouro, o MPF dispunha de inquérito civil instaurado sobre o assunto. Com a composição judicial, não restou outra alternativa a não ser promover o arquivamento de tais autos, promoção que foi devidamente homologada pela 4ª Câmara de Coordenação e Revisão do MPF. Não teria sido bem melhor para o MPF e para a sociedade a assinatura de um TAC, antecipando-se ao ajuizamento da ação por parte do Município?

Mesmo a atuação na área penal ou nas improbidades administrativas pode ser aprofundada com uma maior participação do membro do MP na fase investigatória, consistente na: 1) oitiva de testemunhas; 2) oitiva do investigado; 3) condução direta das investigações com a requisição específica de diligências a serem efetivadas. Sem dúvidas que uma ação de improbidade administrativa ou uma ação penal terão muito mais qualidade quando ajuizadas com um maior contato direito do MP com a investigação em si.

É claro que diversos fatores podem levar à necessidade de ajuizamento imediato de ações, como: 1) situações urgentes; 2) pretensões prestes a prescrever, as quais não podem esperar a efetivação das mencionadas medidas instrutórias prévias; 3) manifesto desinteresse das partes envolvidas em qualquer tipo de acordo. Em casos desse tipo, logicamente, outra saída não há senão, logo num primeiro momento, cogitar-se o ajuizamento de ações sem a utilização de quaisquer daqueles poderes extraprocessuais.

Em não sendo o caso das hipóteses mencionadas no parágrafo anterior, no entanto, é possível sim alcançar a efetivação de diversos direitos fundamentais a partir da atuação extrajudicial. Em post anterior, mencionei como através de uma simples conversa foi possível fazer com que parte de uma área de preservação permanente fosse protegida, como se pode ser aqui. Igualmente, através de uma singela reunião é possível convencer um grande empreendedor da necessidade de este iniciar a regularização de seu empreendimento perante o ente ambiental competente, devendo este estipular medidas compensatórias em face dos danos provenientes de anos de funcionamento sem a devida licença ambiental.

Concluindo e frisando, para deixar bem claro: é evidente que há conflitos cuja solução somente poderá ser alcançada perante o Poder Judiciário. Crimes e improbidades, por excelência, são fatos que demandam a provocação necessária da jurisdição. Mesmo nesses casos, é possível mais protagonismo do MP, como descrito acima. Além disso, situações em que, manifestamente, não se pode alcançar qualquer tipo de acordo, não terão outro desfecho a não ser o ajuizamento de ações judiciais.

Fora desses casos, a falta de tentativa de solução de extrajudicial de conflitos por parte do MP só leva ao enfraquecimento dessa notável instituição. Sendo assim, concretiza mais os direitos fundamentais aquela atuação que busca o protagonismo do MP na pacificação social. Os resultados são notáveis e espero continuar atingindo-os por muito tempo aqui em Mossoró, cidade para a qual acabei de ser removido!

[1] TUSHNET, Mark. Taking the Constitution away from the courts. New Jersey: Princeton University Press, 1999.

Na tipologia clássica das formas de governo proposta por Aristóteles na obra Política[1], tem-se a monarquia como governo de um soberano, algo que não seria ruim em si, mas que poderia se transformar numa forma corrompida, a tirania, essa sim nefasta para os homens. Na sua análise, a aristocracia (governo dos mais preparados, como os sábios) e democracia (um governo do povo, com todas as limitações históricas com termo possui) completariam os quadros atinentes às formas típicas de governo, sendo que também estas duas últimas poderiam se corromper, originando a plutocracia e a demagogia, respectivamente.

Autores como Políbio[2], na obra História, tem uma visão pessimista e, necessariamente, trágica sobre o caminho de todas essas as formas virtuosas de governo: inevitavelmente, elas tendem sim à degeneração, perfazendo um círculo vicioso entre o apogeu da monarquia, da aristocracia e da democracia e a devassidão da tirania, plutocracia e demagogia. O autor sustenta que a superação desse estado de coisas poderia ocorrer com uma Constituição mista, como a romana, a qual internalizava as três formas de governo virtuosas em suas instituições, fazendo com que se impedisse a degradação delas, quebrando-se esse círculo vicioso.

Nas concepções clássicas dos autores citados, assim, não há uma clara percepção no sentido de que a monarquia, em si mesma, já é uma forma de governo completamente aberrante. A tirania, na verdade, é o agravamento de uma já nefasta corrente de ideias, que exalta: 1) os privilégios de nascimento; 2) a consequente transmissão hereditária do poder; 3) a vitaliciedade no exercício do poder; 4) desprezo pela meritocracia.

Buscando superar esses valores, a República é normalmente associada a ideias como: 1) igualdade entre os cidadãos, não se admitindo privilégios de classe; 2) aquisição de poder, pelos agentes estatais, através de eleições ou concursos públicos; 3) alternância no poder; 4) respeito à meritocracia. O republicanismo, no entanto, vai além dessas corretas formulações, estipulando que o cidadão detém deveres em relação à sociedade, além dos direitos já consagrados nas leis e na Constituição.

Esses deveres republicanos impõem uma maior participação do cidadão na vida pública, servindo para justificar, por exemplo, porque o voto em nosso País ainda é obrigatório. Além disso, não é qualquer participação que contenta o republicanismo, mas sim uma participação não somente voltada para os interesses pessoais, mas também gerais.[3]

O Ministério Público é uma das instituições vocacionadas para a promoção e proteção daqueles valores republicanos antes citados. Não é a única, mas, tendo em vista a configuração constitucional dada a seus membros, é, sem dúvidas, a mais importante em aspectos de repressão. Nessa seara, seja através de ações de improbidade administrativa, seja através de ações penais, o Ministério Público exerce parcela de poder na tentativa de reprimir: 1) a institucionalização do “jeitinho” brasileiro; 2) a confusão entre público e privado; 3) a perpetuação de sujeitos que, em face do poder político ou econômico que eventualmente possuam, supõem serem soberanos, inimputáveis em face da força da suposta tradição de seus nomes.

Todos aqueles que, no seu cotidiano, baseiam suas condutas em valores monárquicos, sempre buscando levar qualquer tipo de vantagem nas relações sociais ou impor sua vontade particular aos espaços estatais de deliberação, que devem visar ao interesse público, são verdadeiros representantes, ainda hoje, das Monarquias. Esses procuradores da Monarquia sentem-se acima das leis e da Justiça, e agem autoritariamente sempre que demandados pelo Ministério Público. É evidente que o Ministério Público pode abusar de suas funções. Quem busca reparação judicial contra tal tipo de arbitrariedade, logicamente, não está se esquivando de seus deveres republicanos. No entanto quem: 1) ameaça membros do Ministério Público em face de sua função; 2) ameaça testemunhas; 3) busca impedir, através de habeas corpus, investigação lícita e com justa causa; 4) captura agentes públicos através da corrupção; 5) pretende se perpetuar no poder através de interpostas pessoas, como prefeitos que são meramente marionetes de seus antecessores; 6) quem financia campanha eleitoral para, com a vitória do beneficiário do investimento, cobrar a conta através de contratos administrativos normalmente precedidos de licitações fraudadas; 7) privilegia seus parentes ou partidários por simples interesse ideológico, em detrimento de escolhas técnicas; certamente sentem-se reis absolutistas.

A conduta desses usurpadores não encontra respaldo na ampla maioria da sociedade brasileira. Sendo certo que o “jeitinho brasileiro” ainda, infelizmente, subsiste, é igualmente incontroverso que parcela significativa do povo brasileiro converte-se em verdadeiros procuradores da República: eles simplesmente não admitem as práticas descritas no parágrafo anterior e querem a proscrição total das mesmas. Desde junho do ano passado o Brasil viu uma clara manifestação a favor de mais participação, com temas de interesse público em pauta, com educação, transporte e combate á corrupção. É mais um exemplo de vivência, por parte da sociedade, desses valores republicanos.

Os Procuradores da República oficiais e demais membros do Ministério Público não diferem, essencialmente, em nada dessa parte da sociedade brasileira. A diferença é formal, tendo em vista simplesmente a investidura em cargo público. Um dos grandes desafios em fazer parte do Ministério Público é saber que, quando se denuncia tais práticas monárquicas, a reação é, normalmente, explosiva: afinal, os soberanos, quando começam a ser enquadrados na Lei, não admitem perder a majestade.

Havendo justa causa, no entanto, o jogo em prol da República começa a ser virado. Após a instrução processual e a confirmação de provas que se espera produzidas pela acusação, é possível a condenação por parte do Poder Judiciário, fazendo com que a corrupção de nossa democracia, tal qual ocorria nas clássicas formas de governo, seja impedida.

É uma honra poder contribuir, nos estritos termos da Constituição, para que tais finalidades sejam alcançadas. É emocionante estar no Ministério Público Federal há um ano.

 


[1] Aristóteles. A política. Tradução de Nestor Silveira Chaves. São Paulo: Lafonte, 2012.

[2] POLÍBIO. História. Brasília:Unb, 1996.

[3] SARMENTO, Daniel; NETO, Cláudio Pereira de Souza. Direito constitucional – teoria, história e métodos de trabalho. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2012. Pos. 7769, Kindle Edition.

Como se sabe, o poder que os ditos agentes políticos possuem deve ser usado em prol da sociedade. Uso essa constatação simples e básica para tentar dar máxima eficácia à minha atuação no Ministério Público Federal (MPF). Nesse sentido, fiquei emocionado com os resultados obtidos com a primeira audiência pública realizada pelo MPF aqui em Mossoró, a qual debateu os impactos sociais, econômicos e, principalmente, ambientais, das salinas do Estado do Rio Grande do Norte.

Foi evidente o poder da audiência pública na construção do diálogo: se no início o discurso das salinas era cheio de rancor, após a mediação do MPF e os debates travados com o IBAMA e IDEMA (autarquia ambiental estadual), a mudança no semblante de todos foi manifesta, a ponto de abrir espaço para consensos.

E que consenso foi esse?

Todas as empresas presentes (somente 2 das 25 salinas convidadas não enviaram representantes), concordaram em confeccionar um Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD), de acordo com Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) a ser posteriormente assinado entre aqueles entes ambientais e o MPF. O PRAD é um estudo técnico que deve ser subscrito por profissional habilitado para tanto, o qual poderá demonstrar, por exemplo, se as áreas de preservação permanente ocupadas pelas salinas podem ser especificamente recuperadas. Essa adesão dos participantes ficou patente quando meu colega, o Dr. Fernando Rocha, expressamente indagou se alguns dos representantes das salinas presentes tinha intenção em não elaborar o mencionado PRAD. O silêncio foi eloquente.

Tal PRAD somente poderá ser elaborado a partir de Termo de Referência previamente estipulado entre IBAMA e IDEMA, pois é este documento que prevê aspectos técnicos mínimos a serem observados na elaboração do PRAD. E eis outro resultado prático da audiência: como encaminhamento final, a partir de proposta do meu outro colega Dr. Victor Mariz, o MPF expediu a Recomendação nº 01/2014, recomendando que IBAMA e IDEMA constituam grupo de trabalho para, de maneira integrada, confeccionar tal Termo de Referência em até 60 dias.

Percebe-se, assim, o formidável poder das audiências públicas, a qual pode sim apresentar resultados tangíveis. Utilizada da maneira como foi, a audiência não se converte em mera exposição dos membros do MPF na mídia, invariável e felizmente presente, como pode se constatar nesta reportagem. Outro risco das audiências, além desse possível encanto vazio com a exposição pública, é pensar que ela é um fim em si mesma e que sua conclusões e encaminhamentos não precisam ser constantemente fiscalizados. O MPF deve continuar atento, portanto, perquirindo acerca da assinatura de tal TAC e, em seguida, fiscalizando o cumprimento do mesmo até que se obtenha a melhor proteção ao meio ambiente.

Ao final da audiência, senti-me emocionado de ser parte do MPF, ante o êxito dela. O maior mérito das PRM´s Assu e Mossoró foi ter unido forças para enfrentar esse delicado tema de maneira uniforme, concretizando o princípio da igualdade e buscando a proteção do meio ambiente.

Agora é continuar alerta.

Para quem tiver interesse, eis a notícia com as conclusões da audiência, bem como a Recomendação nº 01/2014.

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O Ministério Público, no âmbito de sua atuação extrajudicial, dispõe de instrumentos formidáveis para concretização dos direitos fundamentais. Um desses instrumentos é a recomendação, sobre o qual já escrevi um pouco aqui e aqui. O presente texto abordará outro mecanismo importantíssimo, qual seja, a realização de audiências públicas.

Numa perspectiva mais formal, a audiência pública é vocacionada a propiciar a participação da sociedade civil, de órgãos e de entidades públicas no debate acerca de certo problema que esteja afetando quaisquer direitos coletivos, compreendidos estes na sua acepção ampla. Seu intuito é claro: corrigir este estado de coisas a partir do compromisso entre as partes envolvidas.

Essa participação somente poderá ser alcançada com o adimplemento das condições postas na Resolução nº 82 do Conselho Nacional do Ministério Público, tais como: período mínimo entre publicação do edital de convocação e a realização do ato; descrição precisa do objeto; organização do andamento dos trabalhos e da exposição dos participantes; confecção de relatório final apontado o encaminhamento a ser dado pelo órgão do Ministério Público a partir dos elementos lá colhidos.

Muito mais que a garantia do direito de participação, no entanto, a audiência pública deve visar à solução da violação concreta aos direitos fundamentais. Uma afronta maciça ao meio ambiente, por exemplo, merece ampla discussão com a sociedade para, a partir da busca de consensos, garantir-se da melhor maneira possível a proteção ao meio ambiente equilibrado para as presentes e futuras gerações.

Logo quando cheguei ao Rio Grande do Norte, percebi que uma das principais questões ambientais envolvendo o interior do Estado dizia respeito às graves pendências ambientais em torno do setor de produção de sal. Mossoró, por exemplo, não tem a alcunha de “terra do sal” por acaso: o litoral do Rio Grande do Norte é responsável pela produção de cerca de 95% do sal consumido em todo o País.[1]

Qual não foi minha surpresa, então, quando percebi que parte desses empreendimentos centenários funcionavam sem licença ambiental ou ocupavam área de preservação permanente (APP), como, por exemplo, áreas que antes correspondiam a manguezais. Como sou daqueles que acha que não há direito adquirido a poluir, logo pensei que alguma solução merecia ser adotada.

Nessa perspectiva, uni esforços com os colegas Vitor Manoel Mariz e Fernando Rocha para uma atuação conjunta entre as PRM´s Assu e Mossoró, cuja área de atuação alberga praticamente todas as salinas do Estado. Nossa primeira ideia foi a realização de audiência pública, a fim de que o debate amplo com todas as salinas interessadas em participar pudesse contribuir para a solução de tais ilícitos ambientais.

O Ministério Público Federal não é cego: é claro que a envergadura de tais empreendimentos alcança uma magnitude econômica e social igualmente importantes à seara ambiental. Nesse sentido, seria irresponsável pensar na imediata desocupação das faixas de APP ou no simples embargo dos estabelecimentos. Até mesmo sob a perspectiva ambiental esta última medida não se justificaria, ante o risco de poluição que o próprio sal armazenado poderia causar ao ecossistema circundante.

No entanto, há espaço para o debate e consenso em torno das seguintes questões: 1) realização de projetos de recuperação de área degradada, por parte das empresas, para se aferir se é possível recuperar as faixas de APP por elas ocupadas; 2) assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta para desocupação gradual, em tempo razoável, dessas faixas cuja regeneração ainda se encontra tecnicamente viável; 3) necessidade de obtenção da respectiva licença ambiental para funcionamento.

O MPF, assim, tenta dialogar com as empresas e com a sociedade, buscando demonstrar que o fato de se poluir há décadas não torna tal conduta lícita. Por outro lado, esta tentativa consensual para solução da questão mostra sensibilidade para um estado de coisas que há muito tempo se mantém o mesmo, mas que merece ser enfrentado, em prol das presentes e futuras gerações.

A audiência pública ocorrerá dia 04 de fevereiro, na Universidade Federal Rural do Semi-Árido, em Mossoró/RN, nos termos do edital, o qual pode ser lido aqui.