Arquivos para Direitos Fundamentais e Democracia

Negar o caráter absoluto dos direitos fundamentais pode ser feito de diversas formas. Em primeiro lugar, a relatividade de tais direitos é uma decorrência do próprio homem em sociedade, o qual, convivendo com outros, faz com que seja necessária também uma co-existência entre direitos. Em segundo lugar, os direitos fundamentais são restringíveis a partir da própria historicidade deles, bastando ver, por exemplo, as transformações em torno do direito de propriedade o qual, inicialmente um direito classicamente absoluto, passou a sofrer influxos sociais e ambientais. Finalmente, sob a ótica dogmático-constitucional, é possível constatar a relatividade de tais direitos, eis que o próprio texto constitucional prevê restrições diretamente constitucionais ou decorrentes da lei, com reserva qualificada ou não.[1]

As restrições aos direitos fundamentais podem afetar o status jurídico geral de qualquer indivíduo ou incidir especificamente em relação a certas situações especiais. As relações especiais de sujeição são essas situações nas quais um indivíduo, por estar mais intimamente ligado à Administração Pública, tenha sobre si uma maior restrição aos direitos fundamentais, como ocorre, por exemplo, com o servidor público, um aluno em escola pública ou um preso. Tal restrição não corresponde a uma negação absoluta de seus direitos[2], mas é justificável sob pena de inviabilizar a própria razão de ser da relação especial no qual incluída. Aprofunde-se algumas dessas ideias, iniciando pelo conceito doutrinário das relações especiais de sujeição, partindo-se, em seguida, para fundamentação acerca da proscrição de qualquer ideia que pretenda excluir por completo a proteção de direitos fundamentais dos indivíduos sujeitos a tais regimes.

Konrad Hesse, tal qual Canotilho[3], preferem a expressão “relações especiais de poder”. Para o primeiro:

Esse conceito, ainda hoje quase sem exceção empregado, indica sintética (e niveladoramente) aquelas relações que fundamentam uma relação mais estreita do particular com o Estado e deixam nascer deveres especiais, que ultrapassam os direitos e deveres gerais do cidadão, em parte, também direitos especiais, portanto, por exemplo, as relações do funcionário, do soldado, do aluno de uma escola pública – mas também aquela do preso. Relações especiais desta índole podem ser fundamentadas, ou por adesão voluntária (por exemplo, a relação de funcionário), ou por requerimento com base em uma lei (por exemplo, a relação do aluno de escola primária sobre a base de sua obrigação escolar).[4]

Além dessas formas de se iniciar a relação de sujeição, é possível, a contrário sensu da lição de Hesse, apontar a submissão compulsória, decorrente de decisão judicial, seja numa ordem de prisão preventiva ou no caso de prisão decorrente de sentença penal transitada em julgado.

É ponto pacífico na doutrina que o ingresso do indivíduo nas relações especiais de sujeição não gera uma renúncia completa dos seus direitos fundamentais[5]. Nessa linha, Konard Hesse aponta que se deve buscar a concordância prática entre os direitos contrapostos, na medida das possibilidades:

As relações de status especiais e as ordens, nas quais elas ganham configuração jurídica, muitas vezes, não poderiam cumprir suas tarefas na vida coletivamente, se o status geral, jurídico-constitucional, fundamentado pelos direitos fundamentais, do particular, também permanecesse conservado completamente no status especial.

(…)

Onde a Constituição, por isso, inclui relações de status especiais em sua ordem, trata-se, para ela, não só das condições de vida garantidas jurídico-fundamentalmente, mas também das condições de vida daquelas ordens especiais, porque o todo de sua ordem assenta sobre a existência e a vida de ambas. Ela põe, com isso, do mesmo modo como nas limitações dos direitos fundamentais no status cívico geral, a tarefa da concordância prática: nem devem os direitos fundamentais ser sacrificados às relações de status especiais, nem devem as garantias jurídico-fundamentais tornar impossível a função daquelas relações.

(…)

A consideração aos direitos fundamentais é exigida sempre no quadro do possível – mesmo que isso traga consigo para as autoridades administrativas dificuldades ou incomodidades.[6]

É certo, logicamente, que o estatuto especial de sujeição varia conforme a categoria do indivíduo, a saber, há restrições bem mais graves em relação a um preso do que em relação a um funcionário público. Mesmo assim, não há qualquer justificativa para a renúncia total a direitos fundamentais. Pode parecer uma repetição desnecessária, toda essa insistência com a tese de que não há renúncia total a direitos fundamentais no caso de presos, mesmo em se tratando do SPF. O precedente adiante analisado mostrará, infelizmente, como a concepção clássica acerca da incompatibilidade total entre certos direitos fundamentais e as relações especiais de sujeição ainda persistem.

Dito isso, vamos ao entendimento do STJ.

Como se sabe, a LEP aponta requisitos objetivos e subjetivos para a progressão de regime de cumprimento da pena[7]. Também leis especiais, como a Lei nº 8.072/90[8], prevê requisitos mais rigorosos para a obtenção do benefício, tendo em vista a hediondez dos crimes lá tratados. Os requisitos objetivos dizem respeito ao cumprimento mínimo da pena imposta, enquanto os requisitos subjetivos referem-se ao bom comportamento carcerário do preso, nos termos dos dispositivos legais citados. Percebe-se, desde já, que os dispositivos elencados não fazem qualquer menção especial ao fato de o preso ter sido transferido ao SPF como obstáculo à obtenção do benefício. É possível, no entanto, a partir do regramento do SPF previsto na Lei 11.761/2008 e no Decreto 6.877/2009, vedar-se, por completo, a progressão de regime, pelo simples fato de tal benefício ser incompatível com aquele sistema federal? Tal postura não violaria a individualização da execução da pena, desconsiderando situações concretas de cada preso? Para responder a essas provocações, veja-se qual o entendimento do STJ sobre o tema:

PENAL. AGRAVO REGIMENTAL EM CONFLITO DE COMPETÊNCIA. EXECUÇÃO PENAL. CUMPRIMENTO DE PENA NO SISTEMA PENITENCIÁRIO FEDERAL. PROGRESSÃO DE REGIME. DECISÃO DO MAGISTRADO FEDERAL CONCEDENDO O BENEFÍCIO E DETERMINANDO O RETORNO DO APENADO AO ESTADO DE ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES DA TERCEIRA SEÇÃO. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DAS REGRAS LEGAIS QUE DISCIPLINAM A MATÉRIA. ACÓRDÃO RECENTE QUE DECIDIU PELA MANUTENÇÃO DOS MOTIVOS QUE ENSEJARAM A TRANSFERÊNCIA. BENEFÍCIO, POR ORA, AFASTADO.

Nos termos da jurisprudência desta Corte, a concessão do benefício da progressão de regime ao apenado em presídio federal de segurança máxima fica condicionada à ausência dos motivos que justificaram a transferência originária para esse sistema ou, ainda, à superação de eventual conflito de competência suscitado. 2. Tal entendimento jurisprudencial deriva da interpretação sistemática dos dispositivos legais que norteiam o ingresso no Sistema Penitenciário Federal, os quais demonstram a absoluta incompatibilidade entre os motivos que autorizam a inclusão do preso e os benefícios liberatórios da execução (CC n. 125.871/RJ, Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Seção, DJe 7/6/2013). 3. Se, em julgamento recente, a Terceira Seção decidiu pela manutenção do apenado na Penitenciária Federal de Mossoró/RN,  sob o fundamento de que remanesciam os motivos que ensejaram a transferência, não há outra solução, senão afastar, por ora, o benefício concedido. 4. Agravo regimental improvido.[9] (destacamos)

Como se percebe, para o STJ há incompatibilidade abstrata entre as características do SPF e qualquer consideração acerca da progressão de regime. Para tal Corte, não pode ostentar bom comportamento quem ainda preenche os requisitos para inclusão no sistema federal, por isso a condicionante em torno de não mais existirem os motivos que justificaram a transferência originária para esse sistema a fim de que se possa cogitar do benefício.

Em momento algum, portanto, o STJ fez referência às situações concretas que ensejaram a transferência do preso ao SPF. De fato, o perfil de muitos daqueles presos fará com que não seja adimplido o requisito subjetivo, sob pena de contradição: caso haja o cumprimento do mencionado requisito, não seria mais o caso de o preso estar submetido ao SPF. Nem sempre, no entanto, deve ser assim.

A própria LEP prevê como um dos motivos para inclusão a proteção do próprio preso, quando em risco no presídio de origem. Nessa linha, também o Decreto 6.877/2009, no art. 3º, V prevê como motivo de inclusão “ser réu colaborador ou delator premiado, desde que essa condição represente risco à sua integridade física no ambiente prisional de origem.” Ora, como negar o benefício da progressão de regime a um preso submetido ao SPF sob esse motivo? Perceba-se que tal preso, mesmo na unidade de origem, pode ter ostentado bom comportamento carcerário, não necessariamente tendo praticado crimes violentos. Nessa hipótese, repita-se, a transferência se dá também no interesse do próprio preso, a fim de que sua integridade física seja preservada.

O entendimento do STJ ignora essa particularidade e outras que podem surgir, visualizáveis mais cuidadosamente pelo Juiz Federal Corregedor, autoridade que deve ser competente para a execução penal e para analisar o pedido de progressão dos presos submetidos ao SPF. Ao vedar, abstrata e completamente, a progressão de regime de preso sob o simples argumento de que as regras do SPF são incompatíveis com o benefício, tal Corte violou o princípio da individualização da pena na vertente da individualização da execução[10].

O equívoco apresentado em tal entendimento decorre de um erro teórico, a saber, a má compreensão do regime das relações especiais de sujeição. Como visto, um preso não renuncia por completo aos seus diretos quando incluído num presídio, mesmo federal. A retórica acerca da incompatibilidade abstrata entre progressão de regime e os motivos da inclusão no SPF acarretam, na prática, a negação total da individualização da pena sem a consideração concreta dos requisitos subjetivos de cada preso.

[1] Steinmetz, Wilson Antônio. Colisão de direitos fundamentais e princípio da proporcionalidade. 1ª ed. Porto Alegre: Editora Livraria do Advogado, 2001. p, 17-20.

[2] Paulo Gustavo Gonet Branco lembra que, de fato: “Houve momento na história em que se excluíam, por completo, as pessoas nessas condições do âmbito da aplicação dos direitos fundamentais. Essas pessoas simplesmente não poderiam invocar direitos e garantias em face do Estado, já que estariam inseridas num sistema em que o dever de obediência seria com isso incompatível. Desse modo, recusava-se a liberdade de expressão aos servidores civis e militares, bem assim o direito de greve, que comprometeria a disciplina e o bom andamento da Administração”. MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo G. Gonet. Curso de direito constitucional. 8ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2013. p, 231-232.

[3] CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7a ed. Coimbra: Editora Almedina, 2003. p, 466.

[4] HESSE, Konrad. Elementos de direito constitucional da República Federal da Alemanha. Tradução de Luís Afonso Heck. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 1998. p, 259.

[5] “Ao contrário do defendido pela doutrina clássica das relações especiais de poder, os cidadãos regidos por estatutos especiais não renunciam a direitos fundamentais (irrenunciabilidade dos direitos fundamentais) nem se vinculam voluntariamente a qualquer estatuto de sujeição, produtor de uma capitis deminutio”. (destaques no original). CANOTILHO, J.J. ob. cit. p, 466-467.

[6]  HESSE, Konrad. Ob. cit. p, 261-262. No mesmo sentido, Paulo Gustavo Gonet Branco. MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo G. Gonet. Ob. cit. p, 232.

[7] Art. 112. A pena privativa de liberdade será executada em forma progressiva com a transferência para regime menos rigoroso, a ser determinada pelo juiz, quando o preso tiver cumprido ao menos um sexto da pena no regime anterior e ostentar bom comportamento carcerário, comprovado pelo diretor do estabelecimento, respeitadas as normas que vedam a progressão.

[8] Art. 2º, §2º: § 2o : A progressão de regime, no caso dos condenados aos crimes previstos neste artigo, dar-se-á após o cumprimento de 2/5 (dois quintos) da pena, se o apenado for primário, e de 3/5 (três quintos), se reincidente.

[9] AgRg no CC 131.887/RJ, Rel. Ministro SEBASTIÃO REIS JÚNIOR, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 26/03/2014, DJe 03/04/2014.

[10] Art. 5º, XLVI da Constituição: a lei regulará a individualização da pena e adotará, entre outras, as seguintes: (…)

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Há cerca de um mês, tive a alegria de participar do programa “Dinâmica do Direito”, veiculado pela TV AD Mossoró, atendendo ao convite do meu amigo e ex-estagiário, João Paulo Barbosa Neto.

Foi uma conversa muito interessante sobre Ministério Público, direitos fundamentais e, especialmente, liberdade de crença. João Paulo é um amigo generoso além da conta com as palavras, sendo também um estudioso do Direito, de modo que foi enriquecedor debater temas como: liberdade de religião e crítica à união homoafetiva, laicismo e laicidade estatal e a questão da transfusão de sangue dos Testemunhas de Jeová.

Não tive nenhuma pretensão em apresentar respostas definitivas para tais provocações, até porque não sou autoridade nesses assuntos. No entanto, gosto muito de conversar sobre Direito com qualquer pessoa interessada, de modo que não posso deixar de expressar minhas opiniões, sempre aberto a revisões de argumentos eventualmente usados de maneira equivocada.

Seja como for, não o deixei sem resposta e, neste momento, disponibilizo o vídeo, na esperança de que ele tenha utilidade para alguém.

Abraço a todos.

 

Ontem assisti a uma reportagem (a notícia correspondente pode ser lida aqui) que noticiava uma drástica medida adotada pela polícia francesa para solucionar um caso de estupro numa escola. Diante da impossibilidade de a vítima identificar o autor do delito, já que fora atacada em local escuro, decidiu-se realizar exame de DNA compulsório em todos os homens que estavam no recinto na data do fato, os quais contabilizavam mais de quinhentos.

Ou se fazia isso ou o caso entraria na triste lista de arquivamentos em face da impossibilidade de se determinar autoria, deixando a vítima sem qualquer resposta estatal a essa grave e revoltante afronta a seus direitos fundamentais.

Aqui no Brasil, caso semelhante ocorreu com a cantora Glória Trevi, a qual alegava ter sido estuprada na sede da polícia federal, quando lá custodiada enquanto aguardava seu processo de extradição perante o STF. A fim de elucidar os fatos, os quais punham em risco até mesmo a respeitabilidade e honra dos policiais federais que lá trabalhavam, coube ao STF decidir (Reclamação nº 2040) se um exame de DNA a partir da placenta da extraditanda poderia ser efetivado, mesmo contra a vontade dela.

Numa democracia, é justificável o Estado obrigar indivíduos a se submeterem a exame de DNA?

A resposta a essa indagação varia conforme a corrente filosófica sobre o papel que os direitos fundamentais devem ostentar num Estado Democrático de Direito. Certamente, para um liberal, ou seja, para aquele que defende que direitos fundamentais são meramente os direitos civis ou de liberdade, não há qualquer justificativa para uma intervenção desse tipo na integridade física e na autodeterminação individual do ser humano. Nem mesmo o interesse público na solução de um delito desse tipo poderia justificar um exame de DNA compulsório, cabendo à vítima levar adiante por toda sua vida o fardo da impunidade, sendo esse, diriam eles, um dos preços de se viver numa democracia liberal.

Uma outra abordagem, por outro lado, pode ser fornecida pelo ideário do republicanismo. Através dele, tem-se que a vida em sociedade demanda também a assunção de certos deveres, para além dos direitos amplamente consagrados. Tais obrigações tem um aspecto de participação na vida pública, participação esta que não seria meramente formal, através do voto, nem se contentaria unicamente com a defesa de interesses próprios: um republicano, assim, deve tomar decisões baseadas no interesse público.

No plano constitucional, apesar da consagração de diversos direitos individuais, a Constituição de 1988 não é, evidentemente, uma Constituição liberal, não sendo novidade alguma apontar que, desde 1934, o constitucionalismo brasileiro se abriu para os direitos sociais. Avançou-se, principalmente com a atual Constituição, nas disposições solidárias e republicanas que determinam diversos deveres para a sociedade em áreas como: segurança pública, educação, saúde, defesa da criança e do adolescente.

Dito isso, uma medida como a adotada pela polícia francesa é plenamente justificável, partindo-se da premissa de que, realmente, é possível identificar previamente todos os homens que estavam no local do crime na data em que este ocorrera. Levando em conta o interesse público na elucidação desse grave delito, bem como na punição do infrator, não é razoável admitir a facultatividade do exame. Os mencionados deveres republicanos apontam em sentido diverso: como dito, cabe a cada um dispor de seus direitos não meramente de maneira individual ou egoística, mas também tendo em vista o bem comum, o qual se mostra, nesse caso, a partir da necessidade em se descobrir a autoria delitiva.

Para o republicanismo, assim, fazer o exame de DNA, numa hipótese como a ora em análise, é um dever cívico. É conhecida a crítica aos exageros do republicanismo, quando o Estado quer impor aos seus cidadãos que estes participem mais na vida pública, contra a vontade destes. No presente caso, no entanto, essa crítica não procede.

Para rebater essa ponderação, usarei um pouco da própria argumentação do STF no caso Glória Trevi acima descrito, o qual fora julgado na citada Reclamação nº 2040. O STF admitiu a realização do exame de DNA compulsório, tendo em vista, dentre outros aspectos, a baixíssima ofensividade da medida, a qual seria efetivada na placenta da extraditanda. Tal material, segundo a própria perícia juntada aos autos, já poderia ser classificada como mero “refugo hospitalar” (fl. 179 do Acórdão).

Parece, assim, ser abusivo o exercício de um pretenso direito à intimidade que chegue ao ponto de não admitir a realização do exame. No caso Glória Trevi, outros argumentos foram lançados a favor do teste, como, por exemplo, a moralidade administrativa, a eficiência da persecução penal e a imagem dos policiais federais sob suspeita.

Caso se queira utilizar o princípio da proporcionalidade, mesmo sob o risco de ser tachado de decisionista por alguns, outra também não seria a solução. O exame de DNA compulsório é medida adequada para se alcançar o fim visado, qual seja, a identificação do agente criminoso. Não há nenhuma outra medida menos invasiva com o mesmo grau de eficácia para se alcançar tal fim: não há testemunhas ou quaisquer documentos que apontem para a autoria. No caso ocorrido na França, sequer foi possível coletar um depoimento pessoal mais detalhado da vítima, sendo este, normalmente, a fonte de prova a que se deve dar mais atenção em crimes desse tipo, ante a ausência de outras provas. Por outro lado, não se poderia admitir, para fins penais, eventual presunção de autoria para o sujeito que recusasse se submeter ao exame, caso este fosse facultativo, ante a proscrição da responsabilidade penal objetiva, além do respeito ao princípio do in dubio pro reo. Por tudo isso, é fácil constatar: não há mesmo outra medida menos invasiva.

Finalmente, no confronto entre a interesse público na solução do delito e o direito fundamental à imagem, este deve ceder em tais hipóteses, por todas as razões antes apontadas: 1) a Constituição de 1988 não consagra unicamente direitos de liberdade, não sendo, em hipótese alguma, um texto liberal ou mesmo libertário; 2) deveres republicanos impõem ao cidadão esse papel ativo, sendo este também interessado na solução do caso; 3) há mínima ofensividade nos exames de DNA hodiernamente realizados, havendo uma múltipla forma de coleta de materiais que não trazem qualquer prejuízo para o indivíduo.

Os argumentos republicanos aqui lançados entram no debate a partir do interesse público na elucidação de um crime. Eles não poderiam ser invocados, portanto, para se tentar superar o entendimento que sustenta a facultatividade do exame de DNA em casos de investigação de paternidade. Neste caso, restaria a fundamentação acerca da baixa ofensividade do exame, bem como a insuficiência em torno da mera presunção da paternidade gerada com a recusa na efetivação daquele.

 

Num Brasil com espaço público cada vez mais incendiário, seja no campo das ideias, seja na praça, é dever daqueles que se propõem a estudar e concretizar os direitos humanos e fundamentais sustentar teses que levem ao reconhecimento de direitos para os mais marginalizados, encontrando-se entre estes, por exemplo, as minorias étnicas. O presente texto apresenta o critério da auto-atribuição como instrumento essencial e democrático para a caracterização de grupos como negros, quilombolas, populações tradicionais e indígenas.

Muitos dos argumentos aqui lançados podem ser utilizados contra a retórica de sujeitos irresponsáveis que vociferam ideias completamente desvinculadas da realidade constitucional brasileira. Esse discurso vazio é facilmente identificável, pois apresenta, normalmente, as seguintes características: 1) apego a um critério abstrato “liberdade”, a qual seria meramente formal; 2) idealização de um “estado liberal” como modelo perfeito e acabado de organização humana, olvidando-se convenientemente que tal modelo faliu; 3) pretensão, declarada ou não, de aplicação do libertarianismo (corrente de pensamento que prega intervenção mínima estatal e busca uma maior proteção unicamente de direitos patrimoniais) num País marcadamente desigual, cuja Constituição expressamente impõe a superação da pobreza e marginalização.

O reconhecimento de direitos efetivado a partir do critério da auto-atribuição consiste na oitiva prévia do beneficiário de determinado direito consagrado para minorias como forma de legitimar sua caracterização como sujeito desse direito. Há, assim, um especial destaque para essa declaração como forma de não se impor uma verdade hegemônica da maioria sobre a vida dessa minoria. A auto-atribuição está prevista no art. 1º, item 2 da Convenção 169 da OIT, o qual expressamente consigna que: “A consciência de sua identidade indígena ou tribal deverá ser considerada como critério fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as disposições da presente Convenção”.

A auto-atribuição, assim, propicia uma abertura, o início de um entendimento entre sujeitos que, mesmo nacionais de um mesmo Estado, apresentam culturas e visões de mundo profundamente diferentes. Ele assume o caráter de ponto de partida necessário para o diálogo intercultural, o qual decorre da constatação de que as culturas apresentam diferentes e incompletas concepções de dignidade da pessoa humana. Essa incompletude somente pode ser descortinada e superada através desse diálogo.

Um exemplo já citado anteriormente neste blog diz respeito ao reconhecimento do direito à terra de remanescentes de comunidades quilombolas. O direito fundamental contido no art. 68 do ADCT só pode ser concretizado a partir da admissão da própria declaração dos sujeitos que se considerem descendentes dos antigos escravos. Com essa declaração, um diálogo com a maioria hegemônica se inicia, permitindo a esta e às autoridades estatais perquirir os demais requisitos para deferimento do direito, sempre, repita-se, atribuindo-se maior peso à auto-atribuição.

Veja-se que a auto-atribuição, portanto, não encerra ou exaure tal diálogo intercultural. Uma das críticas feitas ao presente critério é a possibilidade de manipulações e fraudes pelas partes beneficiárias. Tal crítica é verdadeira no sentido de que, realmente, tais vícios podem ocorrer, cabendo ao Direito combatê-los.[1] No entanto, essa objeção erra quando busca, pura e simplesmente, a proscrição desse critério de identificação, pois ele não é o único critério posto.[2] No caso das comunidades quilombolas, requisitos como territorialidade, coletividade e passado de resistência à opressão também devem ser objeto do diálogo. Com a análise desses últimos critérios objetivos, afasta-se a preocupação acerca das fraudes, sempre num contexto, relembre-se, de que a verdade absoluta é inatingível.

Quando estava no Curso de Ingresso e Vitaliciamento no MPF, indaguei à Dra. Deborah Duprat se ela tinha notícia acerca de fraudes em processos de titulação de terras quilombolas. Ela disse que, muito embora em tese possível, uma declaração falsa acerca do pertencimento a certa minoria é algo extremamente difícil no Brasil, já que, com tal declaração, vem em seguida uma carga de preconceito e discriminação por parte de boa parte da sociedade contra tais sujeitos. Assim, não parece razoável supor que a regra seja uma auto-atribuição falsa, pois que faz uma declaração verdadeira sobre sua etnia já sabe que se submeterá aos mais grotescos preconceitos pelo resto de sua vida.


[1] ROTHENBURG, Walter Claudius. Direitos dos descendentes de escravos (remanescentes das comunidades de quilombos). Ob. cit. p, 459.

[2] Sobre o tema, Daniel Sarmento assim se manifesta: “É importante ressaltar que a auto-definição é um dos critérios adotados pelo Decreto 4.887/03, mas não o único. Trata-se de um critério extremamente importante, na medida em que parte da correta premissa de que, na definição da identidade étnica, é essencial levar em conta as percepções dos próprios sujeitos que estão sendo identificados, sob pena de se chancelarem leituras etnocêntricas ou essencialistas dos observadores externos provenientes de outra cultura, muitas vezes repletas de preconceito. A idéia básica, que pode ser reconduzida ao próprio princípio da dignidade da pessoa humana, é de que na definição da identidade, não há como ignorar a visão que o próprio sujeito de direito tem de si, sob pena de se perpetrarem sérias arbitrariedades e violências, concretas ou simbólicas”. SARMENTO, Daniel. Territórios quilombolas e Constituição: a ADI 3.239 e a Constitucionalidade do Decreto 4.887/03. Disponível em: http://6ccr.pgr.mpf.gov.br/documentos-e publicacoes/docs_artigos/Territorios_Quilombolas_e_Constituicao_Dr._Daniel_Sarmento.pdf. Acessado em: 23 de novembro de 2012.

Como se sabe, o poder que os ditos agentes políticos possuem deve ser usado em prol da sociedade. Uso essa constatação simples e básica para tentar dar máxima eficácia à minha atuação no Ministério Público Federal (MPF). Nesse sentido, fiquei emocionado com os resultados obtidos com a primeira audiência pública realizada pelo MPF aqui em Mossoró, a qual debateu os impactos sociais, econômicos e, principalmente, ambientais, das salinas do Estado do Rio Grande do Norte.

Foi evidente o poder da audiência pública na construção do diálogo: se no início o discurso das salinas era cheio de rancor, após a mediação do MPF e os debates travados com o IBAMA e IDEMA (autarquia ambiental estadual), a mudança no semblante de todos foi manifesta, a ponto de abrir espaço para consensos.

E que consenso foi esse?

Todas as empresas presentes (somente 2 das 25 salinas convidadas não enviaram representantes), concordaram em confeccionar um Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD), de acordo com Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) a ser posteriormente assinado entre aqueles entes ambientais e o MPF. O PRAD é um estudo técnico que deve ser subscrito por profissional habilitado para tanto, o qual poderá demonstrar, por exemplo, se as áreas de preservação permanente ocupadas pelas salinas podem ser especificamente recuperadas. Essa adesão dos participantes ficou patente quando meu colega, o Dr. Fernando Rocha, expressamente indagou se alguns dos representantes das salinas presentes tinha intenção em não elaborar o mencionado PRAD. O silêncio foi eloquente.

Tal PRAD somente poderá ser elaborado a partir de Termo de Referência previamente estipulado entre IBAMA e IDEMA, pois é este documento que prevê aspectos técnicos mínimos a serem observados na elaboração do PRAD. E eis outro resultado prático da audiência: como encaminhamento final, a partir de proposta do meu outro colega Dr. Victor Mariz, o MPF expediu a Recomendação nº 01/2014, recomendando que IBAMA e IDEMA constituam grupo de trabalho para, de maneira integrada, confeccionar tal Termo de Referência em até 60 dias.

Percebe-se, assim, o formidável poder das audiências públicas, a qual pode sim apresentar resultados tangíveis. Utilizada da maneira como foi, a audiência não se converte em mera exposição dos membros do MPF na mídia, invariável e felizmente presente, como pode se constatar nesta reportagem. Outro risco das audiências, além desse possível encanto vazio com a exposição pública, é pensar que ela é um fim em si mesma e que sua conclusões e encaminhamentos não precisam ser constantemente fiscalizados. O MPF deve continuar atento, portanto, perquirindo acerca da assinatura de tal TAC e, em seguida, fiscalizando o cumprimento do mesmo até que se obtenha a melhor proteção ao meio ambiente.

Ao final da audiência, senti-me emocionado de ser parte do MPF, ante o êxito dela. O maior mérito das PRM´s Assu e Mossoró foi ter unido forças para enfrentar esse delicado tema de maneira uniforme, concretizando o princípio da igualdade e buscando a proteção do meio ambiente.

Agora é continuar alerta.

Para quem tiver interesse, eis a notícia com as conclusões da audiência, bem como a Recomendação nº 01/2014.

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O Ministério Público, no âmbito de sua atuação extrajudicial, dispõe de instrumentos formidáveis para concretização dos direitos fundamentais. Um desses instrumentos é a recomendação, sobre o qual já escrevi um pouco aqui e aqui. O presente texto abordará outro mecanismo importantíssimo, qual seja, a realização de audiências públicas.

Numa perspectiva mais formal, a audiência pública é vocacionada a propiciar a participação da sociedade civil, de órgãos e de entidades públicas no debate acerca de certo problema que esteja afetando quaisquer direitos coletivos, compreendidos estes na sua acepção ampla. Seu intuito é claro: corrigir este estado de coisas a partir do compromisso entre as partes envolvidas.

Essa participação somente poderá ser alcançada com o adimplemento das condições postas na Resolução nº 82 do Conselho Nacional do Ministério Público, tais como: período mínimo entre publicação do edital de convocação e a realização do ato; descrição precisa do objeto; organização do andamento dos trabalhos e da exposição dos participantes; confecção de relatório final apontado o encaminhamento a ser dado pelo órgão do Ministério Público a partir dos elementos lá colhidos.

Muito mais que a garantia do direito de participação, no entanto, a audiência pública deve visar à solução da violação concreta aos direitos fundamentais. Uma afronta maciça ao meio ambiente, por exemplo, merece ampla discussão com a sociedade para, a partir da busca de consensos, garantir-se da melhor maneira possível a proteção ao meio ambiente equilibrado para as presentes e futuras gerações.

Logo quando cheguei ao Rio Grande do Norte, percebi que uma das principais questões ambientais envolvendo o interior do Estado dizia respeito às graves pendências ambientais em torno do setor de produção de sal. Mossoró, por exemplo, não tem a alcunha de “terra do sal” por acaso: o litoral do Rio Grande do Norte é responsável pela produção de cerca de 95% do sal consumido em todo o País.[1]

Qual não foi minha surpresa, então, quando percebi que parte desses empreendimentos centenários funcionavam sem licença ambiental ou ocupavam área de preservação permanente (APP), como, por exemplo, áreas que antes correspondiam a manguezais. Como sou daqueles que acha que não há direito adquirido a poluir, logo pensei que alguma solução merecia ser adotada.

Nessa perspectiva, uni esforços com os colegas Vitor Manoel Mariz e Fernando Rocha para uma atuação conjunta entre as PRM´s Assu e Mossoró, cuja área de atuação alberga praticamente todas as salinas do Estado. Nossa primeira ideia foi a realização de audiência pública, a fim de que o debate amplo com todas as salinas interessadas em participar pudesse contribuir para a solução de tais ilícitos ambientais.

O Ministério Público Federal não é cego: é claro que a envergadura de tais empreendimentos alcança uma magnitude econômica e social igualmente importantes à seara ambiental. Nesse sentido, seria irresponsável pensar na imediata desocupação das faixas de APP ou no simples embargo dos estabelecimentos. Até mesmo sob a perspectiva ambiental esta última medida não se justificaria, ante o risco de poluição que o próprio sal armazenado poderia causar ao ecossistema circundante.

No entanto, há espaço para o debate e consenso em torno das seguintes questões: 1) realização de projetos de recuperação de área degradada, por parte das empresas, para se aferir se é possível recuperar as faixas de APP por elas ocupadas; 2) assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta para desocupação gradual, em tempo razoável, dessas faixas cuja regeneração ainda se encontra tecnicamente viável; 3) necessidade de obtenção da respectiva licença ambiental para funcionamento.

O MPF, assim, tenta dialogar com as empresas e com a sociedade, buscando demonstrar que o fato de se poluir há décadas não torna tal conduta lícita. Por outro lado, esta tentativa consensual para solução da questão mostra sensibilidade para um estado de coisas que há muito tempo se mantém o mesmo, mas que merece ser enfrentado, em prol das presentes e futuras gerações.

A audiência pública ocorrerá dia 04 de fevereiro, na Universidade Federal Rural do Semi-Árido, em Mossoró/RN, nos termos do edital, o qual pode ser lido aqui.

O semi-árido brasileiro recebeu especial atenção da Constituição de 1988, sendo-lhe garantida a metade dos recursos destinados à Região Nordeste, do total de 3% que essa região tem direito no âmbito da repartição das receitas tributárias, de acordo com o art. 159, I, “c” da Constituição.[1] Como esse dinheiro será gasto, bem como qual a melhor maneira de as políticas públicas enfrentarem o problema das secas e da desertificação são questões que demandam a análise de dois paradigmas sobre o problema: aquele que pretende combater as secas, como se esta fosse o único motivo para o subdesenvolvimento do semi-árido, em contraponto com o paradigma que determina a convivência do homem com as estiagens.

O paradigma do combate às secas, como dito, coloca em evidência as secas como única causa para o subdesenvolvimento do semiárido, esquecendo-se de que, mesmo na época das chuvas, o sertanejo vive no limite, dispondo de péssimas condições de saúde, educação, moradia, alimentação, etc. Roberto Marinho Alves da Silva aponta as características dessa abordagem do problema:

A intervenção governamental no Semi-árido brasilei­ro, em grande parte, tem sido orientada por três dimen­sões que se combinam no combate à seca e aos seus efeitos: a finalidade da exploração econômica; a visão fragmentada e tecnicista da realidade local; e o proveito político dos dois elementos anteriores em benefício das elites políticas e econômicas regionais.

(…)

Desde as primeiras iniciativas governamentais, pesaram os interesses políticos das oligarquias sertanejas no Nordeste, transformando o combate à seca em um grande negócio.

(…)

Outra característica da intervenção governamental no Semi-árido é o enfoque fragmentado e reducionista de que a seca, como falta de água, é o principal problema a ser enfrentado. Os relatos históricos mostram que os estudos técnicos e científicos foram incentivados e patrocinados pelo governo desde os fins do século XIX, buscando identificar as causas das secas e apontar as soluções para redução dos seus efeitos.[2]

O paradigma do combate às secas, assim, privilegia uma análise externa e principalmente econômica de tal questão, buscando resolver tal problema, principalmente, a partir da realização de obras de acumulação de corpos d´água (“solução hidráulica”). A crítica a tal modelo assenta-se na falta de participação das comunidades diretamente afetadas com as secas na formulação das políticas públicas, bem como na colocação da açudagem como exclusivo ou principal mecanismo para solução dos efeitos das estiagens prolongadas. Não é somente com disponibilização de água que o fenômeno das estiagens será vencido.

Buscando superar essa ideologia, o autor aponta a emergência de um novo paradigma, aquele que aponta a necessidade de convivência com o semi-árido. Por convivência com o semi-árido entende-se: “uma perspectiva cultural orientadora da promoção do desenvolvimento sustentável no Semi-árido, cuja finalidade é a melhoria das condições de vida e a promoção da cidadania, por meio de iniciativas socioeconômicas e tecnológicas apropriadas, compatíveis com a preservação e renovação dos recursos naturais.”[3]

Através desse novo ideário, as políticas públicas para desenvolvimento do semi-árido não mais devem considerar as secas, como fenômeno climático, o único fator que leva às péssimas condições de vida dos habitantes do semi-árido. Tais políticas públicas devem se preocupar também com as seguintes questões: sociais, como o combate à pobreza e falta de concretização dos demais direitos sociais; culturais, respeitando as populações tradicionais submetidas às secas e privilegiando as soluções desenvolvidas “de baixo para cima”, sempre com a participação dos diretamente afetados; econômicas, buscando não meramente beneficiar os empreendimentos econômicos que realizem obras no semi-árido, mas se voltando para a geração de trabalho e renda; ambientais, buscando-se a recuperação e conservação dos ecossistemas, com a necessidade de se proteger adequadamente o bioma caatinga; políticas, com o fortalecimento da sociedade civil e com a ampliação da participação desta.[4] O paradigma do mero “combate às secas”, em síntese, negligenciava todas essas questões.

Um exemplo de convivência com as secas pode ser retirado da obra clássica de Guimarães Duque, “O Nordeste e as lavouras xerófilas”[5], a qual aponta a necessidade de um especial fomento para a utilização e plantação de espécies xerófilas, ou seja, mais resistentes às secas, como: o algodão Mocó, a carnaubeira, a oiticica, o cajueiro, a cultura da palma, a goiabeira, a maniçoba, o umbuzeiro, os bosques de algaroba, o faveleiro ou o licuri.

É evidente a grandeza do desafio: qual a melhor forma de exploração de tais lavouras? O homem do campo está aparelhado tecnicamente para o cultivo delas? Como o Poder Público pode fomentar a utilização de tais espécies? Trata-se de um investimento cujo retorno poderá ser alcançado em quanto tempo?

Essas dificuldades, evidentemente, desautorizam o não enfrentamento inteligente da questão.


[1] Art. 159. A União entregará:

I – do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 55, de 2007)

c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer;

[2] SILVA, Roberto Marinho Alves. Entre o combate à seca e a convivência com o semi-árido: políticas públicas e transição paradigmática. Revista Econômica do Nordeste, Fortaleza, v. 38, nº 3, jul-set,  2007. p, 471-473.  Disponível em: http://www.bnb.gov.br/projwebren/exec/artigoRenPDF.aspx?cd_artigo_ren=1042. Acessado em: 17/12/2013.

[3] SILVA, R. M. A. Entre o combate à seca e a convivência com o semi-árido: transições paradigmáticas e sustentabilidade do desenvolvimento. 2006. Tese (Doutorado em Desenvolvimento sustentável) – Universidade de Brasília. p, 272. Apud: SILVA, Roberto Marinho Alves. Ob. cit. p, 477.

[4] SILVA, Roberto Marinho Alves. Ob. cit. p, 477.

[5] DUQUE, José Guimarães. O nordeste e as lavouras xerófilas. Banco do Nordeste do Brasil: Fortaleza, 2004. p, 188-297. Disponível em: http://ainfo.cnptia.embrapa.br/digital/bitstream/item/23261/1/livro1-O-Nordeste-e-as-Lavouras-Xerofilas.pdf